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PNRR, PiTESAI e crisi Ucraina, strumenti e acceleratori per la transizione ecologica, ma sarà davvero possibile?


La transizione ecologica costituisce una priorità della NextGenerationEU ed in linea con gli obiettivi europei di decarbonizzazione entro il 2030, il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza – PNRR – ha riservato 69,94 miliardi di Euro, vale a dire circa il 35% dello stanziamento totale, agli obiettivi climatici.

Ed è proprio la Seconda Missione del PNRR, denominata Rivoluzione Verde e Transizione Ecologica, dedicata ai grandi temi dell’agricoltura sostenibile, dell’economia circolare, della transizione energetica, della mobilità sostenibile, dell’efficienza energetica degli edifici, delle risorse idriche e dell’inquinamento, ad occupare la fetta più grande degli investimenti del Piano, con l’obiettivo – da realizzare in tempi relativamente brevi – di raggiungere un sistema socio economico sostenibile, verso una società a impatto ambientale pari a zero.

La progressiva e completa decarbonizzazione del sistema trova il suo principale volano nell’incremento della quota di energia prodotta da fonti di energia rinnovabile, nell’adeguamento e potenziamento delle infrastrutture, nell’implementazione dell’idrogeno e nello sviluppo di un trasporto locale più sostenibile. Interventi questi che – in base alle previsioni del PNRR – non possono prescindere dall’introduzione di fondamentali riforme legislative, tra cui la semplificazione delle procedure di autorizzazione per gli impianti di energie rinnovabili onshore e offshore, la previsione di un nuovo quadro giuridico per sostenere la produzione da fonti rinnovabili e la proroga dei tempi e dell’ammissibilità degli attuali regimi di sostegno, nonché una serie di interventi normativi volti alla promozione della produzione e del consumo di gas rinnovabile e di idrogeno.

L’approvvigionamento di energia elettrica tramite le rinnovabili

Le suddette riforme e la revisione sistematica del quadro giuridico in ambito energie rinnovabili sono state avviate già a partire dall’anno scorso con l’introduzione di importanti modifiche legislative, tutte volte alla semplificazione e facilitazione della realizzazione degli impianti.

Si pensi, ad esempio, al D.L. 77/2021 (c.d. “Decreto Semplificazioni”, convertito con L. n. 108/2021), che inserendo il comma 9-bis all’art. 6, D.Lgs n. 28/2011, ha previsto la possibilità di realizzare tramite Procedura Abilitativa Semplificata gli impianti fotovoltaici di potenza sino a 20 MW ricadenti in area a destinazione industriale, produttiva o commerciale discariche o lotti di discarica chiusi e ripristinati ovvero in cave o lotti di cave non suscettibili di ulteriore sfruttamento.

Ovvero al D.Lgs n. 199/2021 (c.d. “Decreto Rinnovabili”, con il quale è stata data attuazione alla direttiva UE n. 2018/2001 – Direttiva Red II – sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili) che ha previsto, tra altro, l’obbligo di stabilire principi e criteri omogenei per l’individuazione delle superfici e delle aree idonee e non idonee all’installazione di impianti a fonti rinnovabili, stabilendo che – nelle more della suddetta individuazione – sono da considerarsi certamente idonee (art. 20): (i) le aree ove sono già installati impianti della stessa fonte e in cui vengono realizzati interventi di modifica non sostanziale ai sensi dell’articolo 5, commi 3 e ss., del D.Lgs n. 28/2011; (ii) le aree dei siti oggetto di bonifica individuate ai sensi del Titolo V, Parte quarta, del D.Lgs n. 152/2006; (iii) le cave e miniere cessate, non recuperate o abbandonate o in condizioni di degrado ambientale. Per l’installazione di impianti nelle aree idonee sono altresì state introdotte alcune semplificazioni procedurali, tra cui la non vincolatività del parere obbligatorio in materia paesaggistica (dal quale l’amministrazione competente al rilascio dell’autorizzazione può prescindere, qualora decorso il termine, lo stesso non venga espresso), nonché la riduzione di un terzo dei termini delle procedure di autorizzazione (art. 22).

Tanto brevemente rilevato, la revisione del quadro giuridico – in ottica semplificazione – in materia di rinnovabili ha – di recente – subito un’importante accelerazione in seguito alla crisi ucraina, in ragione della quale il Governo Italiano punterebbe ad anticipare i tempi della decarbonizzazione al 2025 e a diventare indipendente dal gas russo entro il 2023.

Traguardi certamente ambiziosi, per raggiungere i quali è stato adottato il D.L. n. 17 del 01.03.2022 (c.d. “Decreto Bollette” o “Decreto Energia”), convertito con L. n. 34 del 27.04.2022.

Per quanto qui di interesse, si segnala che tali norme prevedono alcune importanti semplificazioni in tema di autorizzazioni per l’installazione degli impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili, ed in particolare:

  • Nelle aree idonee (identificate ai sensi dell’articolo 20 del Decreto Rinnovabili) la costruzione e l’esercizio di impianti fotovoltaici di nuova costruzione, nonché il potenziamento, il rifacimento e l’integrale ricostruzione di quelli esistenti (purché non venga variata l’area interessata) sono soggetti ai seguenti regimi:
    1. impianti fino a 1 MW: si applica la Dichiarazione di Inizio Lavori Asseverata – DILA – ai sensi dell’art. 6, D.lgs. n. 28/2011, per tutte le opere da realizzare su aree nella disponibilità del proponente;
    2. impianti da 1 MW e fino a 10 MW: si applica la Procedura Abilitativa Semplificata – PAS – ai sensi dell’art. 6 bis, D.lgs. n. 28/2011;
    3. impianti da 10 MW: si applica la procedura di Autorizzazione Unica – AU – ai sensi dell’art. 5 bis, D.lgs. n. 28/2011.
  • Sono soggetti a DILA
    1. gli interventi di modifica non sostanziale che determinino un incremento della potenza installata e la necessità di ulteriori opere connesse senza incremento dell’area occupata;
    2. l’installazione di impianti fotovoltaici a terra di potenza inferiore a 1 MW, da realizzarsi in aree idonee, non sottoposte a vincoli di tutela culturale e del paesaggio e per le quali non siano previste procedure di esproprio.
  • È considerata intervento di manutenzione ordinaria, non soggetta ad alcuna autorizzazione o atto di assenso, l’installazione di impianti solari fotovoltaici e termici sugli edifici, o su strutture e manufatti fuori terra diversi dagli edifici, fatta salva l’installazione su edifici di notevole interesse pubblico (individuati mediante apposito provvedimento amministrativo), per la quale è confermato l’obbligo della previa acquisizione dell’autorizzazione paesistica. La semplificazione non si applica agli immobili di pregio e nei centri storici qualora l’installazione di pannelli integrati riguardi coperture visibili da spazi pubblici esterni e da punti di vista panoramici e – in ogni caso – coperture i cui manti siano realizzati in materiali della tradizione locale;
  • La PAS è stata estesa
    1. ai nuovi impianti fotovoltaici di potenza fino a 10 MW da realizzare in aree idonee, nonché agli impianti agro-voltaici da realizzarsi nel raggio di 3 km da aree a destinazione industriale, artigianale e commerciale. Per tali impianti la soglia a partire dalla quale è prevista la verifica di assoggettabilità a I.A. passa da 10 MW a 20 MW, purché le aree oggetto di installazione non siano classificate quali non idonee;
    2. agli impianti solari flottanti fino a 10 MW, ad eccezione degli impianti installati in bacini d’acqua all’interno di aree di notevole interesse pubblico, aree naturali protette o di siti rete Natura 2000.

In relazione alle aree idonee, il Decreto Energia, tra altro, inserisce le aree a destinazione industriale, artigianale, per servizi e logistica tra quelle privilegiate all’installazione ed amplia l’elenco delle aree idonee ex lege.

Al di là delle semplificazioni procedurali – sopra sinteticamente descritte –, la transizione verde non può prescindere da strumenti di incentivazione economica, in relazione ai quali, da un lato è intervenuto il Decreto Energia, che ha previsto deroghe al divieto di accesso agli incentivi degli impianti da collocarsi in aree agricole, dall’altro sono già al vaglio del Ministero della Transizione Ecologica il Decreto FER 2, con il quale si dovrebbero completare i meccanismi di sostegno – estendendoli alle tecnologie non mature o con costi operativi elevati (in linea con gli obiettivi fissati dal PNRR) – destinati a geotermia, eolico offshore, biomasse, biogas e solare termodinamico, nonché un “nuovo FER 1”, destinato alle tecnologie più mature.

L’approvvigionamento di gas tramite gli idrocarburi nazionali

Il 13 febbraio scorso, prima dell’invasione dell’Ucraina, il Ministero della Transizione Ecologica ha pubblicato il PiTESAI, ossia il Piano della transizione energetica sostenibile delle aree idonee, approvato il 28 dicembre 2021 con decreto ministeriale, in applicazione dall’art. 11-ter, D.L. n. 135/2018.

Obiettivo del Piano era l’individuazione, mediante un approccio strategico territoriale, di un quadro definito delle aree in cui è consentito lo svolgimento (e la prosecuzione) delle attività di prospezione, ricerca e coltivazione degli idrocarburi nazionali, per valorizzare la sostenibilità ambientale, sociale ed economica delle aree stesse e accompagnare la transizione del sistema energetico nazionale alla decarbonizzazione.

Con la formulazione del PiTESAI sono stati individuati i criteri ambientali, sociali ed economici, in base ai quali stabilire se una determinata area sia potenzialmente idonea alle attività minerarie e/o compatibile alla loro prosecuzione, se già in essere.

Le istanze di prospezione e ricerca potranno proseguire solo se riguardanti gas, solo se presentate a partire dal 1° gennaio 2010 e ricadenti in “aree potenzialmente idonee”.

Quanto alla coltivazione, il PiTESAI prevede anzitutto che i procedimenti relativi a istanze di concessione in “aree potenzialmente idonee” proseguono, così come quelli ricadenti in “aree potenzialmente non idonee”, purché il potenziale minerario di gas sia superiore a 150 MSmc.

Nei casi in cui non sia stato accertato detto potenziale minerario, le concessioni di coltivazione in terraferma e in mare proseguono solo se hanno infrastrutture in essere o già approvate in “aree potenzialmente idonee”, salvo quelle improduttive da più di 7 anni prima dell’adozione del Piano per motivi dipendenti da scelte del concessionario, che invece non proseguono.

Inoltre, mentre le concessioni in mare proseguono anche se hanno una o più infrastrutture in “aree potenzialmente non idonee”, salvo quelle improduttive da più di 5 anni prima del Piano per motivi dipendenti da scelte del concessionario, le concessioni in terraferma proseguono anche se hanno una o più infrastrutture all’interno di “aree potenzialmente non idonee”, purché siano produttive o improduttive da meno di 5 anni prima del Piano e a condizione che, a seguito di una particolare analisi dei Costi e Benefici (c.d. CBA) ottengano un risultato tale per cui i costi della mancata proroga siano superiori ai benefici. Infatti, in questo ultimo caso, le concessioni potranno restare in vigore e beneficiare di una proroga almeno fino a quando l’analisi dei Costi e Benefici, nel senso sopra precisato, ne giustificherà la prosecuzione.

Infine, le altre concessioni di coltivazione vigenti che, alla data di adozione del PiTESAI non ricadranno nella predetta casistica, resteranno in vigore fino alla scadenza – da intendersi come scadenza del titolo o della proroga anche in corso di rilascio – senza possibilità di eventuali ulteriori proroghe.

Numerose e rilevanti sono le perplessità che suscita il PiTESAI sul piano giuridico. Al di là della discutibilità della scelta strategico-politica di limitare le attività minerarie sul gas, visto il limitato impatto inquinante di tali attività, si pensi soltanto al fatto che le concessioni di coltivazione a gas, per essere rilasciate, hanno dovuto superare procedure ambientali VIA-AIA ad hoc. I criteri di individuazione delle aree non idonee non risultano fondati su istruttorie altrettanto specifiche e approfondite. Non è facile comprendere, pertanto, la ratio sottostante al divieto di ulteriori proroghe. Inoltre, il rischio sotteso alle limitazioni introdotte dal PiTESAI riguarda la violazione del legittimo affidamento nonché dei diritti e interessi degli investitori che potrebbero anche intentare contro lo Stato italiano giudizi risarcitori per importi estremamente elevati.

A conferma di tali perplessità, a fronte dello scenario descritto, lo scoppio della guerra tra Russia e Ucraina ha costretto il Governo italiano ad un celere e drastico ripensamento dei suoi contenuti, attraverso l’approvazione, a fine marzo scorso, del Decreto Energia, che ha introdotto misure urgenti per contrastare gli effetti economici e umanitari della crisi ucraina.

In particolare, l’art. 16 del Decreto Energia ha fissato una serie di misure per fronteggiare l’emergenza caro energia attraverso il rafforzamento della sicurezza di approvvigionamento di gas naturale a prezzi equi e la riduzione delle emissioni di gas climalteranti.

La previsione ha eliminato la distinzione tra aree produttive e improduttive da più di 5 o 7 anni contenuta nel PiTESAI, ma ha mantenuto ferma la distinzione tra aree potenzialmente idonee e non, introducendo, con riguardo alle sole aree potenzialmente idonee, uno speciale iter procedimentale che consente al GSE, in accordo con il Ministero della Transizione Ecologica e il Ministero dell’Economia e delle Finanze, di valutare l’idoneità degli impianti alla produzione di gas naturale.

Segnatamente, è previsto che, entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore del Decreto, il GSE -o le società da esso controllate- avvii, su direttiva del Ministro della transizione ecologica, procedure per l’approvvigionamento di lungo termine di gas naturale di produzione nazionale da tutti i titolari di concessioni di coltivazione di gas, a prescindere dal fatto che il loro impianto di coltivazione ricada in aree produttive da più di 7 o 5 anni o si trovi in condizione di sospensione volontaria dell’attività, ma a patto che l’impianto stesso ricada in tutto o in parte in aree considerate idonee secondo le indicazioni fornite nel PiTESAI.

Successivamente, il GSE invita i titolari di concessioni di coltivazione di gas naturale, ricadenti nella terraferma, nel mare territoriale e nella piattaforma continentale, a manifestare interesse ad aderire alle procedure di cui sopra, tramite la comunicazione al GSE, al MiTe e all’Arera, entro i successivi 30 giorni, di programmi di produzione di gas naturale delle concessioni in essere, per gli  anni dal 2022 al 2031, nonché un elenco di possibili sviluppi, incrementi o ripristini delle produzioni di gas naturale per lo stesso periodo nelle concessioni di cui sono titolari, delle tempistiche massime di entrata in erogazione, del profilo atteso di produzione e dei relativi investimenti necessari.

I procedimenti di valutazione e autorizzazione delle opere necessarie alla realizzazione dei piani di interventi si concludono entro sei mesi dalla data di avvio dei procedimenti medesimi.

Sarà interessante verificare se gli scenari geopolitici magmatici e le rinnovate esigenze di politica energetica possano indurre il Governo italiano ad ulteriori inversioni di marcia in materia di idrocarburi.